A promulgação da Emenda Constitucional 132/2023 foi celebrada como um marco na busca por uma reforma tributária capaz de simplificar e tornar mais justa a estrutura fiscal do Brasil. Ainda durante a tramitação do então Projeto de Lei Complementar 68/2024, adverti que a alíquota de referência de 26,5%, apresentada como mecanismo de segurança jurídica, escondia aberturas interpretativas capazes de comprometer os pilares da reforma.
O texto converteu-se na Lei Complementar 214/2025 e, em seguida, foi alterado pela Lei Complementar 227/2026. Passados quase dois anos, impõe-se reexaminar se os perigos que antecipamos foram afastados ou apenas foram disfarçados por uma nova roupagem legislativa?
A resposta, infelizmente, aponta para a segunda hipótese. A redação mudou, mas o risco à segurança jurídica permanece. Afinal, a “trava” realmente existe? E, sobretudo, protege quem diz proteger?
Mudança de redação: do alvo nominal à cláusula indeterminada
Convém iniciar a análise pela comparação dos textos. A redação original do PLP 68/2024 (então artigo 467, § 11, II e III) versava que, caso fosse necessária a atribuição de alíquotas de CBS e IBS maiores do que 26,5%, para fins de manter os patamares de arrecadação, o Poder Executivo deveria propor “a diminuição das reduções de alíquotas de que tratam os arts. 122 e 123” — isto é, atuar diretamente sobre as reduções de 30% e 60% concedidas a setores estratégicos da economia, de forma “linear ou diferenciada por produtos ou setores”.
O alvo era nominal e claro:
“Art. 467 (…) § 11. (…) II – se a soma das alíquotas de referência estimadas de que trata o inciso I deste parágrafo resultar em percentual superior a 26,5% (…), o Poder Executivo federal encaminhará projeto de lei complementar ao Congresso Nacional, ouvido o Comitê Gestor do IBS, propondo a diminuição das reduções de alíquotas de que tratam os arts. 122 e 123 desta Lei Complementar; III – a diminuição das reduções de alíquotas de que trata o inciso II deste parágrafo poderá ser linear ou diferenciada por produtos ou setores. (…) ”
A revogação de tais benefícios produziria o efeito de trocar a roda com o carro em movimento: exigir que o setor beneficiado absorvesse, de um só golpe, a supressão do benefício, tudo isso sem que a marcha arrecadatória que se pretende preservar sofresse qualquer interrupção. O ônus da transição recairia inteiramente sobre o contribuinte, e de modo abrupto.
Na conversão em lei — é plausível supor que a manutenção do alvo nominal geraria dissenso em torno dos setores atingidos —, o dispositivo migrou para o artigo 475 e foi reescrito. O atual § 11 não menciona mais, diretamente, a diminuição das reduções, mas mantém latentemente os perigos anteriores:
“Art. 475. (…) § 11. Caso a soma das alíquotas de referência estimadas de que trata o § 10 resulte em percentual superior a 26,5% (…), o Poder Executivo da União, ouvido o Comitê Gestor do IBS, deverá encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei complementar propondo medidas que reduzam o percentual a patamar igual ou inferior a 26,5% (…). § 12. O projeto de lei complementar de que trata o § 11 deverá: I – ser enviado ao Congresso Nacional até 90 (noventa) dias após a conclusão da avaliação quinquenal; II – estar acompanhado dos dados e dos cálculos que basearam a sua apresentação; e III – alterar o escopo e a forma de aplicação dos regimes e das políticas de que tratam os incisos do caput.”
À primeira vista, alguém poderia celebrar a mudança, já que desapareceu o comando de revogação direta das reduções setoriais. Essa leitura, contudo, é ingênua. A ameaça não foi afastada; mudou de forma. E, para enxergar como e para avaliar se a nova redação pode inclusive ampliar aquilo que o PLP 68/2024 previa, é preciso antes uma análise sistêmica: mapear o que a Constituição cristalizou e o que apenas delegou.
A EC 132/2023 constitucionalizou as vedações e exceções a incentivos setoriais
O artigo 156-A, § 1º, X, da Constituição estabelece que o IBS não será objeto de incentivos, benefícios ou regimes diferenciados, “excetuadas as hipóteses previstas nesta Constituição”. Os regimes diferenciados não são criação da lei complementar; são hipóteses autorizadas pelo próprio constituinte reformador, contudo, cada qual com níveis de segurança e determinação. Da premissa decorre uma gradação, do mais seguro ao mais exposto.
- Primeira e mais protegida: as reduções de 100% e a alíquota zero são intocáveis. O artigo 8º, parágrafo único, da EC 132/2023 determina que a lei complementar definirá os produtos da Cesta Básica Nacional de Alimentos “sobre os quais as alíquotas serão reduzidas a zero”, sem margem para alterações infraconstitucionais. De modo análogo, as reduções de 100% do artigo 9º, § 3º, II (dispositivos médicos e de acessibilidade, produtos hortícolas, frutas, ovos, entre outros) configuram desoneração total imposta pelo constituinte.
- Segunda: nas reduções de 60% e 30% que a Constituição nomeou, o percentual está travado, mas há uma porta. Na regra geral, o artigo 9º, § 2º da EC 132/2023 veda “a fixação de percentual de redução distinto do previsto no § 1º em relação às hipóteses nele previstas”: a lei complementar não pode simplesmente converter os 60% em 40% ou 50%. Ocorre que o próprio artigo 9º, no § 10 da própria EC 132/2023, abre a exceção: os regimes diferenciados serão submetidos a avaliação quinquenal de custo-benefício, “podendo a lei fixar regime de transição para a alíquota padrão, não observado o disposto no § 2º”. Ou seja, o travamento do percentual, rígido como regra, é expressamente afastado quando a revisão se dá pela via da avaliação quinquenal com transição para a alíquota cheia. E é precisamente essa a via de que o artigo 475 se serve.
Quanto ao rol, a delegação é mais clara e uma leitura atenta do texto constitucional desfaz a falsa sensação de segurança. O § 1º não determina que a lei reduza em 60% as alíquotas “sobre” os bens e serviços que enumera; determina que ela defina as operações beneficiadas “entre” as relativas àqueles treze grupos. A preposição não é acidental. O termo “entre” pressupõe seleção, e seleção pressupõe a faculdade de não selecionar. A mesma lógica pode ser aplicada por analogia às reduções de 30%.
Os setores que o próprio § 1º nomeou, e cuja permanência nominal na lista é intangível, não têm assegurada a permanência do benefício em toda sua extensão. A lista pode ser encolhida por dentro. Preservar o inciso “serviços de educação” no papel, enquanto se esvazia o rol de operações concretas que o materializam, é chancelar a supressão sem tocar uma vírgula da Constituição.
É importante ressaltar que, apesar de possível, a referida interpretação contraria todo o discurso legislativo e a interpretação sistêmica que não coaduna a revogação dos benefícios concedidos pela EC 132/2023. Contudo, é importante ressaltar os perigos da lei positivada.
- Terceira: os regimes cujo contorno a Constituição delegou de forma ampla e revisável. Os créditos presumidos representam um exemplo. O artigo 9º, § 5º, I, da EC 132 autoriza o Executivo e o Comitê Gestor a revisar anualmente, segundo critérios de lei complementar, “o valor do crédito presumido concedido, não se aplicando o disposto no artigo 150, III” — vale dizer, a própria Constituição dispensou até a legalidade estrita para reduzir esses valores ano a ano. Situação semelhante vivem os regimes específicos do artigo 156-A, § 6º (combustíveis, serviços financeiros, planos de saúde, sociedades cooperativas, hotelaria e outros), que a Constituição não desenhou, apenas delegou a lei complementar “dispor”. Aqui não é preciso sequer invocar a avaliação quinquenal: são benefícios que nascem sob reserva de lei complementar permanentemente ajustável.
- Quarta: mesmo onde há margem, ela encontra limites materiais autônomos. No caso dos insumos agropecuários, o artigo 187, I, da Constituição inclui os instrumentos fiscais entre os elementos que a política agrícola deve necessariamente considerar — fundamento defensável para sustentar que a lei complementar não pode redefinir o rol com o propósito deliberado de desfavorecer setor que a Constituição manda proteger; contudo, mesmo assim, são passíveis de restrição por lei complementar os benefícios do agro, criando uma antinomia interna do referido dispositivo.
Do quadro se extrai a real dimensão da vulnerabilidade. O que a Constituição blinda é a desoneração total (100%) e a permanência nominal nas listas dos setores. O resto está exposto à revisão, seja pela via da avaliação quinquenal do § 10, seja pela manipulação do escopo das operações. Além disso, há os créditos presumidos e regimes específicos, revisáveis por delegação constitucional direta.
‘Trava’ de 26,5% e o custo da insegurança jurídica
A indagação prática sobre a eficácia desse teto exige atenção ao verbo escolhido pelo legislador. A “trava” de 26,5% não reduz automaticamente alíquota alguma; o artigo 475, § 11, limita-se a impor ao Executivo o dever de “propor medidas” via projeto de lei. O contribuinte não tem a garantia de que o limite será respeitado, ficando à mercê de emendas, adiamentos e negociações inerentes ao processo legislativo a partir de 2031. Para agravar o cenário, a LC 227/2026 suprimiu a série histórica de arrecadação que ancoraria o cálculo, entregando o método da estimativa à discricionariedade do Executivo.
O contraste com a trava que efetivamente existe é eloquente. O artigo 130 do ADCT protege o Teto de Referência da carga tributária por meio de um mecanismo autoexecutável e imperativo: superado o teto, as alíquotas caem por força da própria Constituição, baseadas em cálculos do TCU.
As duas travas operam em sentidos e com beneficiários opostos: a constitucional reduz alíquotas para proteger o contribuinte; a legal dos 26,5% atua sobre benefícios setoriais para proteger a arrecadação, à custa exatamente dos setores que a Constituição desonerou.
O resultado dessa engenharia é a colisão com a segurança jurídica, que pressupõe calculabilidade. Um produtor de insumos agropecuários hoje amparado pela redução de 60%, por exemplo, torna-se refém. Se a estimativa discricionária do governo superar o teto, seu setor entra na mira de um projeto de lei de conteúdo imprevisível, passando a depender exclusivamente de força política no Congresso. Que ele disponha de argumentos constitucionais, como o artigo 187, I da CF, para se defender pouco o consola: a necessidade de invocar tutela judicial para preservar um benefício que se supunha estável já é, em si, a negação da segurança jurídica.
Conclusão
A “trava” de 26,5% não é um mecanismo de segurança jurídica: ela mobiliza-se em favor da arrecadação e elege como variável de ajuste precisamente os tratamentos que a Constituição buscou resguardar. A nova redação do artigo 475 não corrigiu o vício denunciado ainda na tramitação do projeto, apenas descartou a “chave” que a abre. O instrumento criado pela Constituição para racionalizar políticas públicas mediante avaliação de custo-benefício foi subvertido em um mero veículo de ajuste fiscal, acionado simplesmente porque a conta não fechou.
Subsistem limites — as desonerações totais são intocáveis, os percentuais parciais estão cristalizados e a redefinição das listas esbarra em proteções materiais como a do artigo 187, I —, mas a existência deles não supre a ausência de calculabilidade. Até que o Congresso delibere, os setores beneficiados conviverão com a incerteza sobre o alcance de direitos que acreditavam estáveis. A primeira avaliação quinquenal seguirá anunciada para 2031 como uma promessa de surpresas. E surpresas tributárias, ensina a experiência, recaem sobre quem dispõe de menos meios para se defender.